浅析我国食品召回制度

食品是人类赖以生存和发展的基本物质条件，食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到国民经济的健康发展和社会稳定，关系到一国政府和国家的整体形象。食品关乎个人生命健康，更关乎人类的生存发展，因而在各类别产品召回制度中受到更多关注。《中华人民共和国食品安全法》及配套制度革命性地变动了我国食品管理体系，初步建立了我国食品召回法律制度。我国在立法上虽然设立了食品召回制度，但是由于其缺乏统一的法律保障体系，监管体制、监管机构及信息公开等方面存在诸多问题，食品召回制度还只能说是刚刚起步。完善食品召回制度，应完善相关的法律体系，建立健全相关制度，并形成食品召回的有力监督机制，多力合一，互为配套，使食品召回更具有可操作性与可执行力。

　　一、食品召回制度的概述

　　（一）食品召回的含义

　　食品召回是食品产品的逆向流动，属于特殊性质的逆向物流，具体是指：由于已进入流通领域的产品存在一定的危害或缺陷，为避免危及人身安全健康或环境污染，生产商必须及时将产品进入流通领域的情况向国家有关部门进行报告，并提出召回申请，由此所确立的制度即为召回制度。

　　按照我国《食品召回管理规定》，食品召回指食品生产者按照规定程序，对由其生产原因造成的某一批次或类别的不安全食品，通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式，及时消除或减少食品安全危害的活动。学理上，有学者认为食品召回指为保障公众人身安全健康，食品的生产商、进口商或者经销商在获悉其生产、进口或销售的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时，依法向政府主管部门报告，及时通知消费者，并从市场和消费者手中收回缺陷食品，予以更新、赔偿等积极有的补救措施，以消除缺陷食品危害或者在政府主管部门颁布缺陷食品强制召回令后，采取补救措施的制度。可以认为，食品召回制度是一种具有公共性质的行政管理制度，作为一项缺陷食品对社会造成危害前的预防措施，其目的是尽快而有效地处理不安全的或可能不安全的食品，最大限度地减少和预防食品安全危害。

　　（二）食品召回的条件

　　食品召回的条件主要有缺陷说、不安全说和标准说。缺陷说是从产品缺陷责任发展而来,主张食品具有设计缺陷、制造缺陷、指示缺陷和发展缺陷时,构成食品召回的基础。不安全说认为食品对消费者的人身、财产、健康和生命已经造成危害或可能造成危害的状况下,应立即召回。不安全说是采用最广泛的,如《食品召回管理规定》就以不安全说作为食品召回条件。而《食品安全法》采用的是标准说,“食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准,应当立即停止生产……;食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准,应当立即停止经营……”。“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外,不得制定其他的食品强制性标准。”强制标准的确立,是将食品召回限定在可控制的标准化范围之内,由国家制定统一的标准,用法律形式强制执行,可以有效防范未达到强制标准的食品企业进入市场。

　　（三）食品召回的类型

各国食品召回类型上大致类似。根据召回发起者的不同，美国分为三种类型：第一，主动召回，即企业自愿发起的食品召回；第二，要求召回，即企业没有主动进行召回，监管部门直接要求对生产和销售不安全食品负有主要责任的企业实施召回并且承担主要责任；第三，指令召回，即婴儿配方食品以及在州际间销售的各种牛奶如果出现不安全因素，美国食品和药品管理局有权发布强制性命令要求实施召回。加拿大的食品召回分为自愿召回以及由政府强制执行的召回[2]。

　　《食品安全法》明确规定了我国不安全食品召回制度,包括企业主动召回和政府责令召回。食品召回的主体是食品生产企业,企业在发现缺陷食品但还没有造成严重危害的情况下,应积极主动地向监管部门报告,并制定切实有效的召回计划。主动召回在保障消费者权益的同时,也提高了企业的声誉,被认为是一种“双赢”的制度。但在很多情况下,我国食品企业存在着一种落后观念,认为召回食品意味着企业产品出现了问题,会使企业声誉受损和经营成本增加,从而不会主动实施召回。这就需要在企业观念尚属落后的情况下,由监管部门采取强制召回,这样可以保证缺陷食品出现问题时能够及时有效地加以控制,消除和降低对社会的危害。

　　（四）食品召回的后续处理

　　缺陷食品召回后由食品生产者进行补救、无害化处理、销毁等措施,并及时将召回和处理情况向县级以上质量监督部门报告,这一规定明确了食品企业在缺陷食品召回后的处理方式,从法治上对食品生产企业形成强有力地约束,避免某些不法分子对于缺陷食品召回后的处理力度不大,甚至未加处理继续投放市场,而且也能够保证公众及时了解食品召回后的处理状况,实现缺陷食品召回后的透明化管理。

　　（五）食品召回的监管机构

　　为了保证食品安全,政府建立有效的监管机制是必不可少的。食品安全监管机制的建立是历史赋予食品安全法的任务。在食品召回制度实施主管机构方面，美国农业部食品安全检疫局主要负责监督肉、禽和蛋类产品质量和缺陷产品的召回，食品和药品管理局主要负责农业部食品安全检疫局管辖以外的产品的召回。加拿大食品检验署食品安全和召回办公室协调全国的食品召回工作，其被公认为世界一流的食品安全机构，拥有世界上最好的食品检验系统和信息系统，该机构设国家级的食品召回官员、地区召回协调员及区域召回协调员。食品安全和召回办公室的职责是对食品召回进行统一的决策，负责食品突发事件的监管，统一与国际食品紧急事故办公室的联络。

　　在我国，《食品安全法》明确规定了有关部门对食品安全实施分段监管的体制,即:国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依法分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。国务院农业行政部门负责对食用农产品进行监督管理。此监管模式的设定,一方面,可以保证对缺陷食品召回全程监管到底,避免缺陷食品在监管不力的情况下重返销售渠道；另一方面,各部门同时进行监管,相互协调,加大了监管力度和范围,可以全面有效地保证缺陷食品召回的实施。

　　二、我国食品召回制度存在的问题

　　（一）我国食品召回立法尚不健全

　　食品召回体系是一个涉及食品生产者、销售者、消费者等多个利益主体,并且涵盖法律法规的制定、市场监督管理、部门协调等多个管理环节的庞大系统。近年来产品尤其是食品安全领域的严重问题日益突现,促使我国借鉴欧美先进的做法，在食品领域迅速确立起召回制度。但分析现有的食品召回制度法律规则时，可以发现：第一，现有的食品召回法律规则确立时间短暂，与社会、大众，尤其是食品企业的融合程度不高。第二，现有的食品召回法律规则虽然先后被《食品安全法》与《侵权责任法》所确认，获得了正式法律地位，但欠缺可操作性的条款，致使具有权威性的召回制度难以实现设定的价值。第三，虽然《食品召回管理规定》相对细致，但是，由于该规定只属于质检总局颁布的部门规章，法律效力的层级较低，因而其适用能力也大打折扣。第四，在召回活动中，大多数争议的最终决定权都落在政府行政部门的手中，赋予行政部门决定权在于实现食品安全和公众生命安全，但无可避免的是，现实中可能存在行政规制过度、权力寻租的情况，也可能由于财政匮乏、执法人员短缺、科技水平落后等因素致使召回决定权无法合理实现。因此，当现有自主召回制度尚欠缺清晰界定企业、政府部门在召回活动前后相互之间的行为责任规定的情况下，不假思索的赋予行政部门各种决定权有欠理性。第五，对于食品召回的界定，各个规则之间也存在着或多或少的差异，比如说，《食品安全法》中的主管部门是卫生部门，而《食品召回管理规定》中的主管部门却是质检部门，这种规则界定上的不一致，也是影响食品召回制度有效适用的原因之一。

　　（二）我国食品召回监管体制混乱

　　第一，我国食品召回管理部门职能交叉重叠。《食品安全法》明确规定了有关部门对食品安全实施分段监管的体制，即：国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依法分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。国务院农业行政部门负责对食用农产品进行监督管理。

　　多部门的管理似乎能够涵盖整个食品安全监管工作，但在实际操作中，多个部门同时管理，必然会导致部门间职责划分不清，如“三鹿奶粉事件”通过调查发现，问题奶粉是因在原奶收购过程中被不法分子添加三聚氰胺所致。然而事件发生后，原收购环节的“奶站”却不明确归哪个部门监管，奶粉生产源头的监管是一个空白——“七八顶大盖帽管不好一袋奶”。多头管理的弊端在此时凸显无疑，一旦出现问题，各部门可能会基于不同的利益诉求，争先恐后地要求进行监管，导致职责不清、职能重叠。同时，对于某些比较棘手的事件，各部门为避开可能对本部门造成的利益损失而相互推脱，这种部门间相互推诿的现象，必然使消费者的利益遭受更大的损失。因此，部门间职责不清、职能重叠是现有体制的一大弊病。